MOŻLIWOŚCI ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU DOCHODÓW

O możliwościach zwiększenia udziału dochodów własnych w finanso­waniu zadań samorządowych decyduje więc głównie zróżnicowanie poten­cjalnych dochodów własnych. Pamiętać przy tym należy, że zróżnicowanie to zależy nie tylko od potencjału ekonomicznego poszczególnych jednostek, ale i od kształtu systemu podatkowego. Specyficznym polskim problemem jest tu system opodatkowania rolnictwa, który w swym obecnym kształcie niejako skazuje niemal wszystkie gminy wiejskie na trudności finansowe. Wejście w życie ustawy z 13 listopada 2003 r. nie tylko poprawiło rela­cje między dochodami własnymi i ogólną kwotą dochodów samorządo­wych, ale pozwoliło na przełamanie obserwowanego w latach 1991-2002 niepokojącego zjawiska stopniowego obniżania się udziału dochodów wła­snych przy każdej zmianie zakresu zadań publicznych powierzonych jed­nostkom samorządu terytorialnego, a spowodowanego tym, że przekazu­jąc samorządom kolejne zadania na ogół zakładano finansowanie ich przy pomocy dodatkowych dotacji (lub subwencji) z budżetu państwa. Na za­mieszczonym poniżej wykresie wyraźnie widoczne są skokowe obniżenia udziału dochodów własnych w dochodach, związane z zakończeniem prze­kazywania gminom prowadzenia szkół podstawowych (w roku 1996) oraz z przekazaniem zadań działającym od 1999 r. powiatom i województwom samorządowym.

UDZIAŁY DOCHODÓW WŁASNYCH W OGÓLNEJ KWOCIE DOCHODÓW

Udziały docho­dów własnych w ogólnej kwocie dochodów samorządowych, musimy pa­miętać, że udziału dochodów własnych w dochodach samorządowych nie można kształtować w sposób całkowicie dowolny. Jeśli sytuacja finansowa, a mówiąc dokładniej — potencjał finansowy jednostek tego samego rodza­ju (np. gmin) jest mocno zróżnicowany, to chcąc przekazać jednostkom sa­morządu terytorialnego wykonywanie większej liczby zadań publicznych, zmuszeni jesteśmy zdecydować się jednocześnie na uruchomienie systemu transferów z budżetu państwa, zapewniającego możliwość wykonywania zadań publicznych tym jednostkom, których możliwości do gromadzenia własnych dochodów są zbyt małe w porównaniu z zakresem zadań publicz­nych, które powinny one wykonywać. 

DOCHODY WŁASNE

Przez dochody własne jednostek samorządu terytorialnego rozumie się w polskim prawie finansowym wszystkie dochody należne tym jednostkom, z wyłączeniem subwencji ogólnych oraz dotacji celowych z budżetu pań­stwa. Taka definicja dochodów własnych — dość odległa od potocznego ro­zumienia tego terminu —jest efektem omawianego już i dość niezręcznego sformułowania zawartego w art. 167 ust. 2 Konstytucj.Dysponowanie znaczną kwotą dochodów własnych jest niezbędnym warunkiem faktycznej samodzielności finansowej samorządów. Silne uza­leżnienie samorządów od transferów finansowych z budżetu państwa czyni z samorządności fikcję.Postulat zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego znacznego udziału dochodów własnych jest w Polsce spełniony w odniesieniu do gmin, a od 2004 r. — również województw. Dla powiatów dochody własne nadal odgrywają tylko rolę uzupełnienia środków pochodzących z budżetu pań­stwa, choć i tu pod rządami nowej ustawy o dochodach jednostek samorzą­du terytorialnego odnotowano wyraźną poprawę relacji dochodów własnych do ogólnej kwoty dochodów.

DOCHODY JST

Z przedstawionej w art. 167 ust. 2 Konstytucji klasyfikacji dochodów samorządowych, wyróżniającej trzy podstawowe źródła finansowania wy­datków samorządowych:dochody własne,subwencje ogólne,dotacje celowe z budżetu państwa, odczytać można logiczną koncepcję dochodów samorządowych: zadania własne winne być finansowane dochodami własnymi oraz tam, gdzie to będzie konieczne — subwencjami ogólnymi, wspierającymi słabsze finan­sowo samorządy, na zadania zlecone JST będą otrzymywały dotacje celowe (a więc przeznaczone na finansowanie konkretnych zadań) z budżetu pań­stwa. Jak zobaczymy dalej, system dochodów samorządowych jest w prak­tyce bardziej złożony i nie w pełni odpowiada przedstawionym powyżej za­łożeniom.Wykaz dochodów JST (odrębnie dla gmin, powiatów i województw) określony został w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek sa­morządu terytorialnego, którą dalej nazywać będziemy ustawą o dochodach JST. Oprócz wykazu źródeł dochodów ustawa ta określa również sposób wyliczania subwencji ogólnych dla poszczególnych JST, zasady przyznawa­nia i rozliczania dotacji dla JST, a także zasady podziału między JST udzia­łów JST we wpływach z podatków dochodowych, stanowiących jeden z ro­dzajów dochodów własnych.

PROCES BUDOWY STRUKTURY ORGANIZACYJNEJ

Jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego — jeśli nie są utwo­rzone na mocy ustaw — są tworzone wyłącznie uchwałami organu stano­wiącego. Proces budowy struktury organizacyjnej jest więc w sektorze sa­morządowym bardziej scentralizowany niż w sektorze rządowym, w którym prawo tworzenia nowych jednostek organizacyjnych przysługuje organom władzy wykonawczej (Radzie Ministrów, ministrom, wojewodom, kierow­nikom urzędów centralnych itd.)Jednostki samorządu terytorialnego mogą również powoływać do życia instytucje komercyjne — spółki. Możliwości tworzenia spółek są jednak ograniczone do dość ściśle określonych przypadków, omówionych dalej w rozdziale poświęconym gospodarce komunalnej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą wreszcie powierzać wykonanie swych zadań związkom samorządowym. Utworzenie związku komunalnego wymaga zgodnych uchwał wszystkich JST tworzących związek. Związki ko­munalne posiadają własne statuty, organy stanowiące i wykonawcze, a po wpi­saniu do rejestru związków prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej uzyskują osobowość prawną. Zasady działa­nia związków komunalnych są regulowane przepisami art. 64-73a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 65-12 ustawy o samorządzie powiatowym.