PROCES BUDOWY STRUKTURY ORGANIZACYJNEJ

Jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego — jeśli nie są utwo­rzone na mocy ustaw — są tworzone wyłącznie uchwałami organu stano­wiącego. Proces budowy struktury organizacyjnej jest więc w sektorze sa­morządowym bardziej scentralizowany niż w sektorze rządowym, w którym prawo tworzenia nowych jednostek organizacyjnych przysługuje organom władzy wykonawczej (Radzie Ministrów, ministrom, wojewodom, kierow­nikom urzędów centralnych itd.)Jednostki samorządu terytorialnego mogą również powoływać do życia instytucje komercyjne — spółki. Możliwości tworzenia spółek są jednak ograniczone do dość ściśle określonych przypadków, omówionych dalej w rozdziale poświęconym gospodarce komunalnej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą wreszcie powierzać wykonanie swych zadań związkom samorządowym. Utworzenie związku komunalnego wymaga zgodnych uchwał wszystkich JST tworzących związek. Związki ko­munalne posiadają własne statuty, organy stanowiące i wykonawcze, a po wpi­saniu do rejestru związków prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej uzyskują osobowość prawną. Zasady działa­nia związków komunalnych są regulowane przepisami art. 64-73a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 65-12 ustawy o samorządzie powiatowym.

EUROPEJSKA KARTA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Istotne dla systemu finansów samorządowych są również postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (EKST), sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Polskę 26 kwiet­nia 1993 r. której art. 9 („Zasady finansowe społeczności lokalnych”) sta­nowi, że: społeczności lokalne mają prawo do posiadania własnych wystarcza­jących zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień,wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konsty­tucję lub przez prawo,przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych po­winna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość spo­łeczności te mają prawo ustalać, w zakresie określonym ustawą,systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dys­pozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnico­wane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczy­wistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień.

PODZIAŁ DOCHODÓW NA GRUPY

Zwrócić trzeba przede wszystkim uwagę na ustalony w Konstytucji po­dział dochodów na trzy podstawowe grupy. Pozornie przepis ten ma tylko znaczenie porządkujące, jednak w praktyce powoduje dość istotne trudno­ści, wynikające z faktu, że niektóre dochody przyznane samorządowi tery­torialnemu ustawami wyraźnie nie mieszczą się w żadnej z wymienionych w art. 167 ust. 2 kategorii — dobrym przykładem takich dochodów są dota­cje z funduszy celowych (takie jak dotacje z Funduszu Pracy przekazywane samorządom na roboty publiczne) — nie są one na pewno ani dotacjami ce­lowymi z budżetu państwa, ani tym bardziej subwencjami. Trudno je też za­liczyć do dochodów własnych. Podobny problem napotkamy zastanawiając się nad tym, do której z kategorii zaliczyć środki, które samorządy otrzymu­ją z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej.

USTRÓJ I FINANSE JST W KONSTYTUCJI

Problematyce samorządu terytorialnego poświęcono w całości rozdział VII („Samorząd terytorialny”). Określa on rodzaje jednostek samorządu te­rytorialnego, zasady podziału zadań publicznych, a także podstawowe zasa­dy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Za podstawową jednostkę samorządu terytorialnego uznano gminę, do­puszczając jednocześnie możliwość utworzenia — w drodze ustawowej — innych rodzajów jednostek samorządu lokalnego i regionalnego. Jednost­kom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i prawo do posia­dania majątku. Zagwarantowano sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.Podział zadań między administrację organy państwa i jednostki samo­rządu terytorialnego określają przepisy:art. 163, zgodnie z którym: „Samorząd terytorialny wykonuje zada­nia publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”, nazywany zasadą domniemania kompeten­cji samorządu terytorialnego,art. 164 ust. 3, stanowiący iż: „Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorzą­du terytorialnego”, nazywany zasadą domniemania kompetencji gmin.

SYSTEM SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

W roku 1999 do gmin dołączyły powiaty i województwa, lecz gminy — zgodnie z zasadą pomocniczości — zachowały status podstawowych jedno­stek samorządu terytorialnego. Pozostały też jedynym rodzajem jednostek samorządu terytorialnego, których istnienie zapisano wprost w Konstytucji.System samorządu terytorialnego tworzy dziś prawie trzy tysiące jed­nostek:16 województw samorządowych,314 powiatów,2478 gmin, w tym 65 miast wyłączonych z powiatów (często nazy­wanych miastami na prawach powiatu), których zadania obejmują za­równo zadania przypisane gminom, jak i zadania powiatowe.Od 1990 r. widoczne są tendencje do zwiększania się liczby jednostek samorządowych. Liczne są zarówno wnioski o utworzenie nowych powia­tów, jak i dążenia do usamodzielniania się miejscowości wchodzących w skład innych gmin. Przypadki łączenia się gmin zdarzają się wyłącznie na obrzeżach wielkich miast.

FINANSE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Od reaktywowania samorządu terytorialnego w Polsce upłynęło już 16 lat. Aż do 1999 r. samorząd terytorialny tworzyło prawie 2500 jednostek — gmin identycznych pod względem ustrojowym, lecz bardzo zróżnicowanych co do wielkości i możliwości działania. Uchwalenie w 1990 r. ustawy o sa­morządzie terytorialnym zachowało istniejący podział administracyjny kra­ju na gminy, lecz samej gminie nadało nowy status — samodzielnego pod­miotu, wyposażonego we własny majątek i dochody. Nowa gmina stała się jednocześnie wspólnotą mieszkańców samodzielnie zaspokajającą swe zbiorowe potrzeby, jak i organem władzy publicznej, wyposażonym we władcze uprawnienia, z prawem do stanowienia prawa lokalnego włącznie. Pozostając częścią unitarnego państwa, gmina stała się podmiotem oddzie­lonym od administracji rządowej.

CO ZAWIERA SPRAWOZDANIE ?

  1. Przychody i wydatki państwowych zakładów budżetowych i gospo­darstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych oraz pań­stwowych funduszy celowych;omówienie wykonania budżetu państwa, z uwzględnieniem różnic między budżetem uchwalonym a wykonanym;informację o realizacji wydatków, które nie wygasły z upływem roku budżetowego;omówienie wielkości środków własnych Unii Europejskiej oraz środ­ków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, z uwzględnieniem róż­nic między wielkościami uchwalonymi a wykonanymi;informację o wykorzystaniu środków funduszy motywacyjnych z wy­odrębnieniem poszczególnych funduszy;zestawienie dochodów własnych państwowych jednostek budżeto­wych oraz wydatków nimi sfinansowanych.Do sprawozdania z wykonania budżetu państwa Rada Ministrów ma po­nadto dołączyć informację o stanie zadłużenia państwa.

SPRAWOZDANIE Z WYKONANIA BUDŻETU

Obowiązek sporządzenia sprawozdania z wykonania budżetu państwa ciąży na Radzie Ministrów. W praktyce za opracowanie sprawozdania odpo­wiada Minister Finansów. Sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej składa się z dwóch od­rębnych i wyraźnie różniących się charakterem części:sprawozdania liczbowego, w którym prezentowane są wielkości liczbowe ustalone w ustawie budżetowej oraz faktyczne wykonanie tych wielkości,– części opisowej.Określony w art. 158 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zakres spra­wozdania z wykonania ustawy budżetowej obejmuje:dochody, wydatki oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów pu­blicznych;dochody i wydatki wynikające z zamknięć rachunków budżetu pań­stwa, sporządzone według szczegółowości i układu ustawy budżetowej.

WYDATKI NIEWYGASAJĄCE

Ogólną zasadą jest, że upoważnienia do dokonywania wydatków, wy­nikające z ustawy budżetowej na dany rok, wygasają z końcem roku budże­towego. Oznacza to, że po zakończeniu roku budżetowego nie wolno już dokonywać wydatków ujętych w planie na ten rok — wydatki przepadają.Zasada ta ujęta jest w art. 157 ustawy o finansach publicznych. Użyte sformułowanie jest dość niezręczne: „Niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają […] z upływem roku budżetowego”.Od zasady tej przewidziano w ustawie o finansach publicznych kilka wyjątków. Z mocy ustawy nie wygasają wynikające z ustawy budżetowej upoważnienia do wydatków:których planowanym źródłem finansowania są przychody z kredy­tów zagranicznych,przeznaczonych na finansowanie zadań, programów i projektów re­alizowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z innych źródeł zagranicz­nych.

OPERACJA ODWROTNA DO ROZDYSPONOWANIA REZERW

W pewnym sensie blokadę środków budżetowych można traktować ja­ko operację odwrotną do rozdysponowania rezerw. Rezerwy służą zwięk­szaniu planu wydatków, gdy potrzeby wydatkowe okażą się większe niż przewidywano. Blokadę stosujemy, gdy stwierdzamy nadmiar środków, czyli gdy uznajemy, że wydatkowanie wszystkich środków przewidzianych w planie byłoby nieuzasadnione. Prawo blokowania wydatków budżetowych przysługuje:Ministrowi Finansów — w zakresie całego budżetu państwa, z wy­łączeniem wydatków podmiotów, niepodlegąjących Radzie Mini­strów, przy czym Rada Ministrów ma prawo uchylić decyzję Ministra Finansów,dysponentom części budżetowych — w ramach ich planu wydatków.Jeśli przyczyną blokady były opóźnienia w realizacji zadań lub nadmiar posiadanych środków.

MOŻLIWOŚCI ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU DOCHODÓW

O możliwościach zwiększenia udziału dochodów własnych w finanso­waniu zadań samorządowych decyduje więc głównie zróżnicowanie poten­cjalnych dochodów własnych. Pamiętać przy tym należy, że zróżnicowanie to zależy nie tylko od potencjału ekonomicznego poszczególnych jednostek, ale i od kształtu systemu podatkowego. Specyficznym polskim problemem jest tu system opodatkowania rolnictwa, który w swym obecnym kształcie niejako skazuje niemal wszystkie gminy wiejskie na trudności finansowe. Wejście w życie ustawy z 13 listopada 2003 r. nie tylko poprawiło rela­cje między dochodami własnymi i ogólną kwotą dochodów samorządo­wych, ale pozwoliło na przełamanie obserwowanego w latach 1991-2002 niepokojącego zjawiska stopniowego obniżania się udziału dochodów wła­snych przy każdej zmianie zakresu zadań publicznych powierzonych jed­nostkom samorządu terytorialnego, a spowodowanego tym, że przekazu­jąc samorządom kolejne zadania na ogół zakładano finansowanie ich przy pomocy dodatkowych dotacji (lub subwencji) z budżetu państwa. Na za­mieszczonym poniżej wykresie wyraźnie widoczne są skokowe obniżenia udziału dochodów własnych w dochodach, związane z zakończeniem prze­kazywania gminom prowadzenia szkół podstawowych (w roku 1996) oraz z przekazaniem zadań działającym od 1999 r. powiatom i województwom samorządowym.

UDZIAŁY DOCHODÓW WŁASNYCH W OGÓLNEJ KWOCIE DOCHODÓW

Udziały docho­dów własnych w ogólnej kwocie dochodów samorządowych, musimy pa­miętać, że udziału dochodów własnych w dochodach samorządowych nie można kształtować w sposób całkowicie dowolny. Jeśli sytuacja finansowa, a mówiąc dokładniej — potencjał finansowy jednostek tego samego rodza­ju (np. gmin) jest mocno zróżnicowany, to chcąc przekazać jednostkom sa­morządu terytorialnego wykonywanie większej liczby zadań publicznych, zmuszeni jesteśmy zdecydować się jednocześnie na uruchomienie systemu transferów z budżetu państwa, zapewniającego możliwość wykonywania zadań publicznych tym jednostkom, których możliwości do gromadzenia własnych dochodów są zbyt małe w porównaniu z zakresem zadań publicz­nych, które powinny one wykonywać. 

DOCHODY WŁASNE

Przez dochody własne jednostek samorządu terytorialnego rozumie się w polskim prawie finansowym wszystkie dochody należne tym jednostkom, z wyłączeniem subwencji ogólnych oraz dotacji celowych z budżetu pań­stwa. Taka definicja dochodów własnych — dość odległa od potocznego ro­zumienia tego terminu —jest efektem omawianego już i dość niezręcznego sformułowania zawartego w art. 167 ust. 2 Konstytucj.Dysponowanie znaczną kwotą dochodów własnych jest niezbędnym warunkiem faktycznej samodzielności finansowej samorządów. Silne uza­leżnienie samorządów od transferów finansowych z budżetu państwa czyni z samorządności fikcję.Postulat zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego znacznego udziału dochodów własnych jest w Polsce spełniony w odniesieniu do gmin, a od 2004 r. — również województw. Dla powiatów dochody własne nadal odgrywają tylko rolę uzupełnienia środków pochodzących z budżetu pań­stwa, choć i tu pod rządami nowej ustawy o dochodach jednostek samorzą­du terytorialnego odnotowano wyraźną poprawę relacji dochodów własnych do ogólnej kwoty dochodów.

DOCHODY JST

Z przedstawionej w art. 167 ust. 2 Konstytucji klasyfikacji dochodów samorządowych, wyróżniającej trzy podstawowe źródła finansowania wy­datków samorządowych:dochody własne,subwencje ogólne,dotacje celowe z budżetu państwa, odczytać można logiczną koncepcję dochodów samorządowych: zadania własne winne być finansowane dochodami własnymi oraz tam, gdzie to będzie konieczne — subwencjami ogólnymi, wspierającymi słabsze finan­sowo samorządy, na zadania zlecone JST będą otrzymywały dotacje celowe (a więc przeznaczone na finansowanie konkretnych zadań) z budżetu pań­stwa. Jak zobaczymy dalej, system dochodów samorządowych jest w prak­tyce bardziej złożony i nie w pełni odpowiada przedstawionym powyżej za­łożeniom.Wykaz dochodów JST (odrębnie dla gmin, powiatów i województw) określony został w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek sa­morządu terytorialnego, którą dalej nazywać będziemy ustawą o dochodach JST. Oprócz wykazu źródeł dochodów ustawa ta określa również sposób wyliczania subwencji ogólnych dla poszczególnych JST, zasady przyznawa­nia i rozliczania dotacji dla JST, a także zasady podziału między JST udzia­łów JST we wpływach z podatków dochodowych, stanowiących jeden z ro­dzajów dochodów własnych.