PODSTAWA USTROJU I FINANSÓW JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Podstawę systemu aktów prawnych regulujących zasady gospodarki fi­nansowej JST stanowi Konstytucja, w której określono najważniejsze zasa­dy ustroju i finansów samorządu terytorianego. Odrębne ustawy regulują ta­kie kwestie jak: dochody JST, organizacja instytucji samorządowych gospodarujących środkami publicznymi,procedura budżetowa,zasady dokonywania wydatków,nadzór nad działalnością samorządową.Tylko niewielka część tych ustaw reguluje wyłącznie kwestie JST Sa­morząd terytorialny jest częścią sektora finansów publicznych i w związku z tym odnoszą się do niego przepisy ustaw regulujących ogólnie zasady go­spodarowania środkami publicznymi.Już na wstępie, w jej pierwszym rozdziale („Rzeczpospolita”) sformu­łowano ogólne zasady określające ustrojową pozycję samorządu. I tak, zgodnie z art. 15—16 Konstytucji:ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentraliza­cję władzy publicznej,ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową,samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy pu­blicznej,przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzial­ność.

Zagospodarowanie przestrzenne współczesnych miast

Żyjemy w czasach, w których wszystko się zmienia. Zmienia się tempo życia. Zmienia się jakość i poziom życia. Miasta zmieniają się razem z nami. Z jednej strony starając się nam wszystko ułatwiać, przyspieszyć nasze działanie, z drugiej zaś strony próbują nas okiełznać. Coraz więcej samochodów, coraz więcej biur i sklepów, coraz więcej ludzi w miastach. Urbanistyka miast musi podążać za tym trendem i z tego co widać za oknami – udaje się to w pewnym stopniu. Coraz ściślej zabudowane centra miast, które pną się w górę (biura, mieszkania, sklepy), ale też i w dół (wielopoziomowe – podziemne parkingi). Ścisłe centra coraz rzadziej pozwalają nam na jazdę samochodem. Wąskie uliczki, często jednokierunkowe, wzmożony ruch pieszych i praktycznie brak miejsc parkingowych. To zmusza nas do przyjęcia zachodniego stylu urbanistyki, gdzie w centrum jest takie nagromadzenie budynków, że ruch samochodowy jest całkowicie wstrzymany, za to rozwinięta jest doskonała wręcz komunikacja miejska, zaś większość aut zostaje na parkingach podmiejskich lub pod domami, które coraz częściej usytuowane są na obrzeżach miast.

MOŻLIWOŚCI ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU DOCHODÓW

O możliwościach zwiększenia udziału dochodów własnych w finanso­waniu zadań samorządowych decyduje więc głównie zróżnicowanie poten­cjalnych dochodów własnych. Pamiętać przy tym należy, że zróżnicowanie to zależy nie tylko od potencjału ekonomicznego poszczególnych jednostek, ale i od kształtu systemu podatkowego. Specyficznym polskim problemem jest tu system opodatkowania rolnictwa, który w swym obecnym kształcie niejako skazuje niemal wszystkie gminy wiejskie na trudności finansowe. Wejście w życie ustawy z 13 listopada 2003 r. nie tylko poprawiło rela­cje między dochodami własnymi i ogólną kwotą dochodów samorządo­wych, ale pozwoliło na przełamanie obserwowanego w latach 1991-2002 niepokojącego zjawiska stopniowego obniżania się udziału dochodów wła­snych przy każdej zmianie zakresu zadań publicznych powierzonych jed­nostkom samorządu terytorialnego, a spowodowanego tym, że przekazu­jąc samorządom kolejne zadania na ogół zakładano finansowanie ich przy pomocy dodatkowych dotacji (lub subwencji) z budżetu państwa. Na za­mieszczonym poniżej wykresie wyraźnie widoczne są skokowe obniżenia udziału dochodów własnych w dochodach, związane z zakończeniem prze­kazywania gminom prowadzenia szkół podstawowych (w roku 1996) oraz z przekazaniem zadań działającym od 1999 r. powiatom i województwom samorządowym.

UDZIAŁY DOCHODÓW WŁASNYCH W OGÓLNEJ KWOCIE DOCHODÓW

Udziały docho­dów własnych w ogólnej kwocie dochodów samorządowych, musimy pa­miętać, że udziału dochodów własnych w dochodach samorządowych nie można kształtować w sposób całkowicie dowolny. Jeśli sytuacja finansowa, a mówiąc dokładniej — potencjał finansowy jednostek tego samego rodza­ju (np. gmin) jest mocno zróżnicowany, to chcąc przekazać jednostkom sa­morządu terytorialnego wykonywanie większej liczby zadań publicznych, zmuszeni jesteśmy zdecydować się jednocześnie na uruchomienie systemu transferów z budżetu państwa, zapewniającego możliwość wykonywania zadań publicznych tym jednostkom, których możliwości do gromadzenia własnych dochodów są zbyt małe w porównaniu z zakresem zadań publicz­nych, które powinny one wykonywać. 

DOCHODY WŁASNE

Przez dochody własne jednostek samorządu terytorialnego rozumie się w polskim prawie finansowym wszystkie dochody należne tym jednostkom, z wyłączeniem subwencji ogólnych oraz dotacji celowych z budżetu pań­stwa. Taka definicja dochodów własnych — dość odległa od potocznego ro­zumienia tego terminu —jest efektem omawianego już i dość niezręcznego sformułowania zawartego w art. 167 ust. 2 Konstytucj.Dysponowanie znaczną kwotą dochodów własnych jest niezbędnym warunkiem faktycznej samodzielności finansowej samorządów. Silne uza­leżnienie samorządów od transferów finansowych z budżetu państwa czyni z samorządności fikcję.Postulat zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego znacznego udziału dochodów własnych jest w Polsce spełniony w odniesieniu do gmin, a od 2004 r. — również województw. Dla powiatów dochody własne nadal odgrywają tylko rolę uzupełnienia środków pochodzących z budżetu pań­stwa, choć i tu pod rządami nowej ustawy o dochodach jednostek samorzą­du terytorialnego odnotowano wyraźną poprawę relacji dochodów własnych do ogólnej kwoty dochodów.

DOCHODY JST

Z przedstawionej w art. 167 ust. 2 Konstytucji klasyfikacji dochodów samorządowych, wyróżniającej trzy podstawowe źródła finansowania wy­datków samorządowych:dochody własne,subwencje ogólne,dotacje celowe z budżetu państwa, odczytać można logiczną koncepcję dochodów samorządowych: zadania własne winne być finansowane dochodami własnymi oraz tam, gdzie to będzie konieczne — subwencjami ogólnymi, wspierającymi słabsze finan­sowo samorządy, na zadania zlecone JST będą otrzymywały dotacje celowe (a więc przeznaczone na finansowanie konkretnych zadań) z budżetu pań­stwa. Jak zobaczymy dalej, system dochodów samorządowych jest w prak­tyce bardziej złożony i nie w pełni odpowiada przedstawionym powyżej za­łożeniom.Wykaz dochodów JST (odrębnie dla gmin, powiatów i województw) określony został w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek sa­morządu terytorialnego, którą dalej nazywać będziemy ustawą o dochodach JST. Oprócz wykazu źródeł dochodów ustawa ta określa również sposób wyliczania subwencji ogólnych dla poszczególnych JST, zasady przyznawa­nia i rozliczania dotacji dla JST, a także zasady podziału między JST udzia­łów JST we wpływach z podatków dochodowych, stanowiących jeden z ro­dzajów dochodów własnych.

PROCES BUDOWY STRUKTURY ORGANIZACYJNEJ

Jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego — jeśli nie są utwo­rzone na mocy ustaw — są tworzone wyłącznie uchwałami organu stano­wiącego. Proces budowy struktury organizacyjnej jest więc w sektorze sa­morządowym bardziej scentralizowany niż w sektorze rządowym, w którym prawo tworzenia nowych jednostek organizacyjnych przysługuje organom władzy wykonawczej (Radzie Ministrów, ministrom, wojewodom, kierow­nikom urzędów centralnych itd.)Jednostki samorządu terytorialnego mogą również powoływać do życia instytucje komercyjne — spółki. Możliwości tworzenia spółek są jednak ograniczone do dość ściśle określonych przypadków, omówionych dalej w rozdziale poświęconym gospodarce komunalnej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą wreszcie powierzać wykonanie swych zadań związkom samorządowym. Utworzenie związku komunalnego wymaga zgodnych uchwał wszystkich JST tworzących związek. Związki ko­munalne posiadają własne statuty, organy stanowiące i wykonawcze, a po wpi­saniu do rejestru związków prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej uzyskują osobowość prawną. Zasady działa­nia związków komunalnych są regulowane przepisami art. 64-73a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 65-12 ustawy o samorządzie powiatowym.