MOŻLIWOŚCI ZWIĘKSZENIA UDZIAŁU DOCHODÓW

O możliwościach zwiększenia udziału dochodów własnych w finanso­waniu zadań samorządowych decyduje więc głównie zróżnicowanie poten­cjalnych dochodów własnych. Pamiętać przy tym należy, że zróżnicowanie to zależy nie tylko od potencjału ekonomicznego poszczególnych jednostek, ale i od kształtu systemu podatkowego. Specyficznym polskim problemem jest tu system opodatkowania rolnictwa, który w swym obecnym kształcie niejako skazuje niemal wszystkie gminy wiejskie na trudności finansowe. Wejście w życie ustawy z 13 listopada 2003 r. nie tylko poprawiło rela­cje między dochodami własnymi i ogólną kwotą dochodów samorządo­wych, ale pozwoliło na przełamanie obserwowanego w latach 1991-2002 niepokojącego zjawiska stopniowego obniżania się udziału dochodów wła­snych przy każdej zmianie zakresu zadań publicznych powierzonych jed­nostkom samorządu terytorialnego, a spowodowanego tym, że przekazu­jąc samorządom kolejne zadania na ogół zakładano finansowanie ich przy pomocy dodatkowych dotacji (lub subwencji) z budżetu państwa. Na za­mieszczonym poniżej wykresie wyraźnie widoczne są skokowe obniżenia udziału dochodów własnych w dochodach, związane z zakończeniem prze­kazywania gminom prowadzenia szkół podstawowych (w roku 1996) oraz z przekazaniem zadań działającym od 1999 r. powiatom i województwom samorządowym.

DOCHODY JST

Z przedstawionej w art. 167 ust. 2 Konstytucji klasyfikacji dochodów samorządowych, wyróżniającej trzy podstawowe źródła finansowania wy­datków samorządowych:dochody własne,subwencje ogólne,dotacje celowe z budżetu państwa, odczytać można logiczną koncepcję dochodów samorządowych: zadania własne winne być finansowane dochodami własnymi oraz tam, gdzie to będzie konieczne — subwencjami ogólnymi, wspierającymi słabsze finan­sowo samorządy, na zadania zlecone JST będą otrzymywały dotacje celowe (a więc przeznaczone na finansowanie konkretnych zadań) z budżetu pań­stwa. Jak zobaczymy dalej, system dochodów samorządowych jest w prak­tyce bardziej złożony i nie w pełni odpowiada przedstawionym powyżej za­łożeniom.Wykaz dochodów JST (odrębnie dla gmin, powiatów i województw) określony został w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek sa­morządu terytorialnego, którą dalej nazywać będziemy ustawą o dochodach JST. Oprócz wykazu źródeł dochodów ustawa ta określa również sposób wyliczania subwencji ogólnych dla poszczególnych JST, zasady przyznawa­nia i rozliczania dotacji dla JST, a także zasady podziału między JST udzia­łów JST we wpływach z podatków dochodowych, stanowiących jeden z ro­dzajów dochodów własnych.

PROCES BUDOWY STRUKTURY ORGANIZACYJNEJ

Jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego — jeśli nie są utwo­rzone na mocy ustaw — są tworzone wyłącznie uchwałami organu stano­wiącego. Proces budowy struktury organizacyjnej jest więc w sektorze sa­morządowym bardziej scentralizowany niż w sektorze rządowym, w którym prawo tworzenia nowych jednostek organizacyjnych przysługuje organom władzy wykonawczej (Radzie Ministrów, ministrom, wojewodom, kierow­nikom urzędów centralnych itd.)Jednostki samorządu terytorialnego mogą również powoływać do życia instytucje komercyjne — spółki. Możliwości tworzenia spółek są jednak ograniczone do dość ściśle określonych przypadków, omówionych dalej w rozdziale poświęconym gospodarce komunalnej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą wreszcie powierzać wykonanie swych zadań związkom samorządowym. Utworzenie związku komunalnego wymaga zgodnych uchwał wszystkich JST tworzących związek. Związki ko­munalne posiadają własne statuty, organy stanowiące i wykonawcze, a po wpi­saniu do rejestru związków prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej uzyskują osobowość prawną. Zasady działa­nia związków komunalnych są regulowane przepisami art. 64-73a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 65-12 ustawy o samorządzie powiatowym.

ZASADY ZARZĄDZANIA

  • Zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz pro­cedury ostrożnościowe i sanacyjne wprowadzane w razie nadmier­nego zadłużenia,sposób finansowania deficytu i zasady operacji finansowych do­konywanych przez jednostki sektora finansów publicznych,zasady i tryb gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych niepodlegający- mi zwrotowi,również przepisy odnoszące się wyłącznie do JST i normujące:zasady opracowywania projektów i uchwalania budżetów JST,zasady i tryb wykonywania budżetów JST,obowiązujące w JST limity zadłużenia,procedurę rozliczenia wykonania budżetów JST;ustawę z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określającą czyny uważane za na­ruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz tryb postępowania w sprawach takich naruszeń.

NAJISTOTNIEJSZE ODSTĘPSTWA OD ZAPISANYCH ZASAD

  • Procedury wyrównawcze i działania równoważące, mające na celu ochronę finansowo słabszych społeczności lokalnych nie powinny ogra­niczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w zakresie ich uprawnień własnych,społeczności lokalne powinny być konsultowane, w odpowiednim trybie, co do form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybu­cji dochodów,o ile jest to możliwe, subwencje przyznane społecznościom lokal­nym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów,dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lo­kalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego, w grani­cach określonych prawem.Trudno uznać, że postanowienia EKST zostały w Polsce w pełni wdro­żone. Za najistotniejsze odstępstwa od zasad zapisanych w EKST uznać na­leży:brak własnych dochodów podatkowych powiatów i gmin,istnienie zadań zleconych, finansowanych dotacjami celowymi z bud­żetu państwa,finansowanie niektórych zadań własnych (np. zadań z zakresu kultu­ry) dotacjami celowymi z budżetu państwa,dość częste przypadki obarczania jednostek samorządu terytorialne­go nowymi zadaniami — bez przyznania im dodatkowych dochodów umożliwiających sfinansowanie kosztów wykonania nowych zadań.

EUROPEJSKA KARTA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

Istotne dla systemu finansów samorządowych są również postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (EKST), sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Polskę 26 kwiet­nia 1993 r. której art. 9 („Zasady finansowe społeczności lokalnych”) sta­nowi, że: społeczności lokalne mają prawo do posiadania własnych wystarcza­jących zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień,wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konsty­tucję lub przez prawo,przynajmniej część zasobów finansowych społeczności lokalnych po­winna pochodzić z opłat i podatków lokalnych, których wysokość spo­łeczności te mają prawo ustalać, w zakresie określonym ustawą,systemy finansowe, na jakich opierają się zasoby pozostające do dys­pozycji społeczności lokalnych, powinny być wystarczająco zróżnico­wane i elastyczne, aby mogły w miarę możliwości odpowiadać rzeczy­wistym zmianom zachodzącym w poziomie kosztów związanych z wykonywaniem uprawnień.

UDZIAŁ WYDATKÓW NA REALIZACJĘ ZADAŃ

Udział wydatków na realizację zadań zleconych wykazuje — z pewny­mi zawirowaniami — tendencję zniżkową. Widoczne„wybrzuszenie” w latach 1999-2002 spowodowane było przekazaniem powiatom obowiązku finansowania terenowych jednostek policji i straży pożarnej, przy czym środki na ten cel przekazywano powia­tom w formie dotacji na zadania zlecone. Z tego nieudanego pomysłu wy­cofano się częściowo w roku 2003, przywracając poprzedni mechanizm fi­nansowania policji. Nadal jednak powiatowe komendy straży pożarnej otrzymują środki na działalność za pośrednictwem powiatów. Podkreślić trzeba, że przekazanie powiatom obowiązku finansowania policji i straży pożarnych nie wiązało się z przyznaniem jakichkolwiek uprawnień zarząd­czych lub choćby nadzorczych. Budżetów powiatów użyto więc wyłącznie jako pośrednika między Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administra­cji, a komendami powiatowymi.

SYSTEM SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

W roku 1999 do gmin dołączyły powiaty i województwa, lecz gminy — zgodnie z zasadą pomocniczości — zachowały status podstawowych jedno­stek samorządu terytorialnego. Pozostały też jedynym rodzajem jednostek samorządu terytorialnego, których istnienie zapisano wprost w Konstytucji.System samorządu terytorialnego tworzy dziś prawie trzy tysiące jed­nostek:16 województw samorządowych,314 powiatów,2478 gmin, w tym 65 miast wyłączonych z powiatów (często nazy­wanych miastami na prawach powiatu), których zadania obejmują za­równo zadania przypisane gminom, jak i zadania powiatowe.Od 1990 r. widoczne są tendencje do zwiększania się liczby jednostek samorządowych. Liczne są zarówno wnioski o utworzenie nowych powia­tów, jak i dążenia do usamodzielniania się miejscowości wchodzących w skład innych gmin. Przypadki łączenia się gmin zdarzają się wyłącznie na obrzeżach wielkich miast.

SYSTEM RACHUNKÓW BUDŻETOWYCH

Omówienie sposobu właściwego wykonywania budżetu państwa, czyli sposobu gromadzenia dochodów, dokonywania wydatków i wykonywania innych operacji na środkach budżetowych, zacząć trzeba od opisu systemu rachunków budżetu państwa.System rachunków bankowych, na których wykonywane są operacje budżetowe, określony został w art. 160 ustawy o finansach publicznych. Na system ten składają się.centralny rachunek bieżący budżetu państwa, w ramach którego wy­odrębniono:rachunki dochodów budżetu państwa,rachunki wydatków budżetu państwa,rachunki środków do sfinansowania potrzeb pożyczkowych bud­żetu państwa;rachunki bieżące państwowych jednostek budżetowych, w ramach których wyodrębniono:rachunki dochodów jednostek budżetowych,rachunki wydatków jednostek budżetowych;rachunki bieżące urzędów obsługujących organy podatkowe, w ra­mach których wyodrębniono rachunki (subkonta) dla niektórych rodza­jów dochodów;rachunki bieżące państwowych funduszy celowych;rachunki bieżące gospodarstw pomocniczych i zakładów budżeto­wych;rachunki pomocnicze;rachunki bieżące tzw. placówek, czyli państwowych jednostek bu­dżetowych mających siedzibę poza granicami Polski.

Rozwój urbanistyczny polskich miast

Każde większe miasto chce przyciągać do siebie nowych mieszkańców. Wybór nowego miejsca zamieszkania często zależy od miejsc pracy, ale nie tylko. Polacy dużą uwagę zwracają też na wielkość miasta, jego rozrywki oraz całą budowę urbanistyczną. Przestrzenne zagospodarowanie dużych miast często ma dwie strony medalu. Z jednej strony nie ma możliwości rozbudowy dużych centrów miast, z powodu na przedwojenne budowle, które mają charakterystyczny styl i konstrukcję. Z drugiej strony ludzie stawiają na nowoczesność, którą często można zauważyć na terenach podmiejskich, czyli tam gdzie niby miasto się kończy, choć to wcale nie prawda. Mieszkanie na obrzeżach miast jest obecnie bardzo popularne, zwłaszcza dla osób o niskiej aktywności zawodowej oraz o aktywności zawodowej na najwyższym stopniu. Czyli najczęściej są to osoby emerytowane, lub młode – takie, które stać na wybudowanie własnego domu. Każde polskie miasto rozbudowuje się na swój sposób łącząc tradycję z nowoczesnością. Dzięki temu architektura przedwojenna wciąż jest obecna.

UDZIAŁY DOCHODÓW WŁASNYCH W OGÓLNEJ KWOCIE DOCHODÓW

Udziały docho­dów własnych w ogólnej kwocie dochodów samorządowych, musimy pa­miętać, że udziału dochodów własnych w dochodach samorządowych nie można kształtować w sposób całkowicie dowolny. Jeśli sytuacja finansowa, a mówiąc dokładniej — potencjał finansowy jednostek tego samego rodza­ju (np. gmin) jest mocno zróżnicowany, to chcąc przekazać jednostkom sa­morządu terytorialnego wykonywanie większej liczby zadań publicznych, zmuszeni jesteśmy zdecydować się jednocześnie na uruchomienie systemu transferów z budżetu państwa, zapewniającego możliwość wykonywania zadań publicznych tym jednostkom, których możliwości do gromadzenia własnych dochodów są zbyt małe w porównaniu z zakresem zadań publicz­nych, które powinny one wykonywać. 

DOCHODY WŁASNE

Przez dochody własne jednostek samorządu terytorialnego rozumie się w polskim prawie finansowym wszystkie dochody należne tym jednostkom, z wyłączeniem subwencji ogólnych oraz dotacji celowych z budżetu pań­stwa. Taka definicja dochodów własnych — dość odległa od potocznego ro­zumienia tego terminu —jest efektem omawianego już i dość niezręcznego sformułowania zawartego w art. 167 ust. 2 Konstytucj.Dysponowanie znaczną kwotą dochodów własnych jest niezbędnym warunkiem faktycznej samodzielności finansowej samorządów. Silne uza­leżnienie samorządów od transferów finansowych z budżetu państwa czyni z samorządności fikcję.Postulat zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego znacznego udziału dochodów własnych jest w Polsce spełniony w odniesieniu do gmin, a od 2004 r. — również województw. Dla powiatów dochody własne nadal odgrywają tylko rolę uzupełnienia środków pochodzących z budżetu pań­stwa, choć i tu pod rządami nowej ustawy o dochodach jednostek samorzą­du terytorialnego odnotowano wyraźną poprawę relacji dochodów własnych do ogólnej kwoty dochodów.